根据市政府工作安排，襄阳市城市管理执法委员会委托第三方组织起草了《襄阳市城市生活垃圾处理费管理办法（草案）》（以下简称《草案》），现就《草案》起草情况说明如下：

一、制定背景

我市开展城市生活垃圾处理费征收工作的现行文件依据是襄阳市人民政府办公室印发的《关于进一步加强市区生活垃圾处理费征收管理工作的通知》（襄阳政办〔2011〕113号），以及襄樊市城市管理局、襄樊市物价局印发的《关于调整襄樊市区城市生活垃圾处理费收费标准的通知》（襄价服字〔2006〕 97 号）。上述文件因缺乏有效的征管措施和手段，其实施效果不佳，实际征收额占理论征收值偏低。近年来，国家对城市生活垃圾处理费征收问题出台了一系列文件，我省也制定了《湖北省城镇生活垃圾处理收费管理办法》（鄂发改规〔2021〕2号）。为适应社会经济发展需要，贯彻上级文件精神，落实绿色发展理念，破解我市城市生活垃圾处理收费存在的难题，迫切需要制定一部规范性文件，系统规定我市城市生活垃圾处理收费的各项制度，解决当前工作中存在的问题和不足，以提高征收率和覆盖面，为市区生活垃圾无害化处理和环卫事业发展提供必要的经费保障，为创造良好的人居环境、促进城市可持续发展提供制度支撑。

二、起草过程

市城管委接到任务后，通过竞争性磋商确定湖北今天（襄阳）律师事务所为第三方起草机构，成立了由市环卫处与第三方起草机构联合组成的工作专班。工作专班从三月份开始，历时三个月，于2022年5月9日拟定《草案》初稿，于5月18日拟定《草案》修改稿，于5月31日拟定《草案》征求意见稿，于2022年6月22日在市城管委网站发布公告，公开向社会征求意见，同时向市税务局、市发改委、市财政局及中环水务公司等单位发函征集意见。征集意见结束后，起草组再次对《草案》进行修改，市城管委组织人员对《草案》进行了制度廉洁性、风险性、合法性及公平竞争审查，并于9月22日召开专家论证会，对草案进行专家论证。起草组根据论证会提出的意见，再次对《草案》文本进行了修改完善，形成目前的《草案》送审稿。

三、起草主要依据

1.《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》；

2.《城市市容和环境卫生管理条例》；

3.《城市生活垃圾管理办法》（建设部令第157号）；

4.《国家发展改革委关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》（发改价格规〔2018〕943号）；

5.《国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部、生态环境部关于印发〈城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案〉的通知》（发改环资〔2020〕1257号）；

6.《国家计委、财政部、建设部、国家环保总局〈关于实行城市生活垃圾处理费收费制度促进垃圾处理产业化的通知〉》（计价格〔2002〕872号）；

7. 《湖北省城镇生活垃圾收费管理办法》（鄂发改规〔2021〕2号）（以下简称《省办法》）；

8.《国家税务总局湖北省税务局、湖北省财政厅、湖北省自然资源厅、湖北省住房和城乡建设厅、中国人民银行武汉分行〈关于土地闲置费、城镇垃圾处理费划转有关征管事项的通知〉》（鄂税发〔2021〕28号）；

9.《湖北省行政规范性文件管理办法》；

10.《襄阳市城市生活垃圾治理条例》；

11. 深圳、成都、青海、南昌、濮阳等地方政府规章或规范性文件。

四、起草基本思路

《草案》起草遵循《湖北省行政规范性文件管理办法》确定的基本原则，坚持 “不抵触、有特色、可操作，突出务实管用”的工作总基调，注意处理好如下问题：

（一）坚持与上位法协调一致

《草案》起草遵循法治原则，以法律法规、规章及上级规范性文件为依据，在法律责任及缴费义务设定等问题上进行了充分论证，严格以上位法为依据规定义务与责任，做到“不抵触”。比如，关于前端计量问题，有关部门要求明确垃圾收集单位前端计量责任，便于垃圾计量。经研究，《襄阳市城市生活垃圾治理条例》第二十四条明确规定，“从事生活垃圾收集、运输的单位应当建立生活垃圾分类收集、运输管理台账，定期向所在地县（市、区）及开发区管委会城市管理部门报告”。鉴于前端计量是建立管理台账的基础性工作，设定该义务有上位法依据，故在《草案》中规定了垃圾收集单位前端计量责任（《草案》第十九条第三款）。再如，为形成倒逼机制，督促缴费义务人依法缴费，有关部门建议参考垃圾分类“不分类、不收运”的做法，增加“不缴费、不收运”的规定。考虑到对欠费者拒绝收运生活垃圾缺乏上位法依据，对此意见未予采纳。

（二）突出务实管用

为提高文件的可操作性，《草案》针对我市城市生活垃圾收费管理存在的主要问题，进行了详细完整的制度设计。《草案》共计三十条、约四千字，涵盖了垃圾收费管理的主要内容，对适用范围、征收对象、计费方式、征收标准、费用使用、征收监管及法律责任等问题进行了系统规定，有效解决了制度供给不足的问题。

（三）坚持点面结合、突出重点

垃圾收费管理涉及面广、专业性强，要求《办法》既内容全面，又突出重点。为此，《草案》对一般问题做原则规定，对重点问题做详细规定，做到点面结合、重点突出。比如，垃圾处理费收费管理的重点和难点在于征收环节，故《草案》将重点放在征收管理部分，对费用使用管理部分规定较少。

（四）体现最新政策精神

目前，国家对城镇生活垃圾处理费征管体制进行了改革，计费方式也从定额征收转变为计量征收。《草案》根据最新政策精神，对计量征收的适用对象、计量方式等进行了系统规定，保障国家政策落地生根。

五、主要问题说明

（一）关于调整范围问题

调研中，征管部门要求明确适用范围，便于操作。经研究，适用范围包括两个层面的问题：一是垃圾处理费征收范围，即垃圾处理费在哪个范围内征收；二是《办法》适用范围，即《办法》是仅适用市区还是包括下属各县市。为此，《草案》对征收范围与适用范围分列两条加以规定，这样表述更为清晰。其中，对于征收范围，《草案》规定适用于全市范围，即全市城市生活垃圾均应征收生活垃圾处理费（《草案》第四条）。对于《办法》适用范围，考虑《办法》主要解决主城区的生活垃圾处理费征管问题，下属县市区可另行制定办法。为降低立法成本，在县市区未另行制定办法的情况下，允许其参照适用。即在适用范围上，采取主城区遵照适用，下属县市参照适用的模式，这样既有原则性，又兼具灵活性（《草案》第二十八条）。

（二）关于非居民计量征收问题

非居民生活垃圾处理费目前采取的是按面积、单位人数等定额征收，《省办法》及国家有关文件明确要求对非居民生活垃圾处理费收费方式进行改革，由定额征收改为计量征收。

计量征收要做到绝对公平，就必须实行严格准确的计量方式。这样虽能保证公平，但需要投入大量人力物力，其效率不高、效益不好。据此，起草机构认为，计量征收应当兼顾公平和效率，坚持效率优先兼顾公平。经研究，目前计量征收主要有如下方式：

一是排污水量折算系数法。深圳及海南采用此方法，即以用水量为基数，按照一定系数折算出生活垃圾排放量或者直接折算出缴费金额；不同用水性质采用不同的折算系数。这种方法简便高效，容易操作，中环水务公司等部门强烈推荐采用此方案。

二是实际垃圾排放量计费法。《省办法》及市发改委收费标准征求意见稿采用的是此种方法，即以垃圾吨位或容积为基数计费。《深圳办法》也将此方法作为选项之一，但仅适用高耗水工业企业。

经比较，目前比较先进的计费方案是《深圳办法》采用的方案。其方案在倡导“排污水量折算系数法”的同时，保留了“实际垃圾排放量计费法”，具有相当的灵活性。实际操作中，可以是单一的“排污水量折算系数法”或者“实际垃圾排放量计费法”，也可以二者并用。故《草案》初稿主要借鉴《深圳办法》的规定编写。初稿形成后，市环卫处等部门提出，鉴于《省办法》采用以垃圾吨位或容积为基数的计费方式，建议与《省办法》保持一致。同时机关事业单位目前按照人数定额收费的办法既便于操作，也比较公平，建议保留。考虑计费方式问题目前尚无成熟的经验，不宜作出一刀切的硬性规定，《草案》（征求意见稿）对计费方式仅做原则性和倡导性规定，并将多种计费方式作为选项纳入其中，具体计费方式授权市城管委、市发改委在制定收费标准时予以明确。在《草案》（征求意见稿）征求意见过程中，市发改委等部门建议明确计费方式，减少弹性规定。故《草案（送审稿）》取消了弹性规定，最终形成目前的表述方式（草案第十二条）。

（三）关于居民计费方式问题

居民收费方式目前采用的是按户定额征收，《省办法》提倡采用计量收费，深圳办法目前已经修改为计量收费（自备水源用户仍然采用定额征收）。计量征收可以解决抄表不及时，低水量用户难认定等征收难题；但目前居民定额收费制度运行较好，收费率较高，群众已经习惯。如果变更计费方式，会增加制度转换成本。故《草案》维持目前以户为单位定额收费的计费方式。

（四）关于收费核定问题

目前各地采用的收费方式有两种，即定额征收和计量征收。定额征收按照单位人数、营业面积核定收费金额，操作简单，工作量不大。计量征收如采用“排污水量折算系数法”计费，由于用水数量容易计量，且用水量由代征单位掌握，垃圾处理费也容易核定，工作量也不大；如采用 “重量、容积计费法”计费，在收费核定上就存在诸多困难：

一是精准核定成本巨大。“排污水量折算系数法”采用的是按用水量计量，只需装个水表就可以解决精准计量问题；“重量、容积计费法”则不同，难于通过安装类似水表的装置实现精准计量。在此情况下，如由征稽机构逐日逐户精准核定、精准计量，不仅工作量巨大，甚至有可能成本超过收益，得不偿失。

二是基础数据收集困难。在征稽机构逐日逐户精准核定存在困难的情况下，通过垃圾清运企业提供数据无疑是一种有效方式。目前垃圾清运企业向客户收取清运费基本实行按量计费，对客户产生的垃圾量基本有数，该方案基本可行。但是，由于垃圾清运服务已实行市场化运作并自行收费，对清运单位无法进行有效管控，基础数据收集也存在困难。

为破解上述难题，便于实务操作，《草案》规定了如下措施：

一是要求垃圾收集企业实行前端计量，并向环卫处提供数据（《草案》第十九条第三款），以为环卫处核定数据提供参照依据。

二是将垃圾收集单位的垃圾计量工作，纳入城市管理考核范围（《草案》第十九条第四款），以激发垃圾收集单位的工作热情。

三是规定按量计收的单位，以上一年度生活垃圾产生量为基数核定当年生活垃圾处理量，也可以据实核量计收（《草案》第十九条第二款），以减少处理费核定工作量。

四是规定实行统一管理的各类专业市场、商场、超市、写字楼、商业综合体等场所，由经营管理者集中缴纳垃圾处理费（《草案》第十九条第一款），以解决该类主体征收难问题。

（五）关于收费标准

收费标准应该在本办法出台后另行制定。目前，市发改委已经按照实际垃圾排放量计费法即按照垃圾重量或容积制定出新收费标准征求意见稿，如最终决定采用实际垃圾排放量计费法，新标准很快可以出台；如最终决定采用“排污水量折算系数法”，鉴于深圳等地已按照“排污水量折算系数法”制定了收费标准，我市完全可以借鉴，其制定难度也不大。

（六）关于两段式收费

生活垃圾处理费包括收集、运输和处置三个环节，目前，我市分两段收取，即前端收集、清运费用（清扫费及运到中转站的运输费）由从事经营服务的环卫企业收取，实行协商定价；后端运输处置费（从垃圾转运站运至垃圾焚烧发电厂的运输及处理费）由市环卫管理处负责征收，实行政府定价。两费是否应当合并征收，值得研究。起草机构认为，依据《省办法》第十条关于“鼓励城镇生活垃圾收集、运输、处理市场化运营，已经形成充分竞争的环节，实行双方协商定价”的规定，前端收集、清运费用实行协商定价合法有据，两费合并征收实行政府定价缺乏依据，实务中也不好操作。故《草案》维持现行做法，明确税务机关按照本办法征收的城市生活垃圾处理费，“仅指将城市生活垃圾从垃圾中转站（转运站）运至垃圾处置场所进行无害化处理所产生的运输、处置等费用。不包括垃圾清扫费用以及运至垃圾中转站的前端收集费用。城市生活垃圾清扫费用以及运至垃圾中转站的前端收集费用按照‘谁服务谁收费’的原则，由从事经营服务的环卫单位收取。”（草案第三条）

（七）关于办法内容定位

调研中，有关部门提出很多实际操作难题，希望通过制定《办法》予以解决。起草机构认为，《办法》不可能包罗万象，解决所有问题。《办法》作为规范性文件，既不同于地方性法规和地方政府规章，也不同于操作手册。故《办法》的内容应定位于主要规定中观问题，少规定宏观或微观问题。申言之，《办法》的内容可以比规章详细一些，但不能太详细，搞成操作手册。对于纯属工作层面的衔接问题，《办法》未做规定。

（八）关于法律责任

《草案》依据上位法规定，对征管工作中存在的突出问题做了指引性规定。

一是规定缴纳义务人或者代征单位未按时缴纳垃圾处理费的，由税务部门出具催缴通知，通过涉税渠道及时追缴。（《草案》第二十五条第一款）

二是规定对拒不缴纳、故意拖欠垃圾处理费的，按照《城市生活垃圾管理办法》进行行政处罚，纳入社会信用信息服务平台。（《草案》第二十五条第二款）

三是明确未按要求申报缴纳垃圾处理费的责任，规定经市环卫处通知仍未自主申报缴纳的，按照拖欠费用的规定进行处罚。（《草案》第二十五条第三款）

四是对受委托收费单位不按时上缴或者私自截留、挪用垃圾处理费的法律责任做了指引性规定。（《草案》第二十六条第一款）

五是对自立项目收费、超标准收费、未经委托私自收费等违法违规行为，规定由市场监管等部门依法查处。（草案第二十六条第二款）

需要说明的是，《办法》不是规章，无权设定行政处罚。对于法律责任部分，只能做出指引性规定。鉴于拒绝缴费责任国家已有规定，主要问题已经解决，现行立法基本能够满足需要，无需创设新的行政处罚。如果今后发现需要新增行政处罚，可将《办法》升级为规章。由于《办法》内容比较详尽，上升为规章的立法成本不大。

                                                      襄阳市城市管理执法委员会

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